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陈大宇:体制机制改革是建设新型能源体系的首要任务

电联新媒发布时间:2022-11-08 13:38:55  作者:陈大宇

  党的二十大报告提出要加快规划建设新型能源体系,这是党中央针对两年来“碳中和、碳达峰”工作的实践经验,对“双碳”目标实现方式的又一新论断。因此,不能孤立地理解新型能源体系,而是要放在碳中和、碳达峰的总体目标下,创新积极、与时俱进地理解贯彻,要明确新型能源体系是为了积极稳妥、先立后破、经济高效地实现“双碳”目标采取的重大举措。

  正确理解新型能源体系建设的首要任务

  可把体制机制改革创新作为新型能源体系建设的首要任务。推动任何新事物的发展,首先要解决的就是观念的创新。观念的新,一方面体现在体制、机制上的创新,一方面体现在科技的创新,但是科技的创新有着自身固有周期律。“双碳”目标提出以来,在传统的体制、机制背景下,各地大量政策非常关注未来技术的筛选和传统价格补贴政策,但我们要看到的是,科学技术发展有其固有规律,科学技术的爆发和突破服从其自身的周期率,并非通过加大资金投入这个单一手段就能实现。科学技术进步中最活跃的因素是人,培养具有独立思考创新能力的工作人员,配备各个专业的人才,形成团队和体系,搭建基础理论—实验验证—孵化平台—投入商用的链条,需要长期的努力和持续的投入。历史上任何一次工业革命皆是在科技先行发展到爆发期以后出现,人为干预可以推动爆发期之后的蓬勃发展,但很难改变科技突破性价比阈值的时间。近十年,光伏成本下降可以被认为是人工干预形成的成功例子,但不能作为新型能源体系设计的“通行范式”,因为反例同样存在。两年前,电化学储能EPC造价已直接降到1100元/千瓦时,行业欢呼“电化学普及的时代”马上来临,价格可以快速下降到200元/千瓦时以内,但很遗憾,两年后这一价格升至1800元/千瓦。尽管数百项文件政策“加持”,叠加巨大人力和资金投入,然而新技术的成本却不降反增,这印证了想一蹴而就解决“双碳”所需的技术问题并不切合实际。

  还要看到“技术上可行≠实践可行”,现存技术能完成“双碳”的各阶段要求是没有疑问的,诸多专家都提出了各种解决方案,但这些方案大部分只考虑了技术上的可行性,并未兼顾实践中社会经济和人民美好生活向往对能源价格涨幅的限制。风投行业有句俗语:不谈成本的新技术、新业态是不负责任的。不谈价格,不谈对经济和人民实际生活水平影响的技术可行性等于零。近年来分布式大火,以某大型民企计划在某地打造的“分布式光伏+储能”零碳产业园为例,若采用孤网方式运行,且达到电网供电方式下的可靠性,产业园内用户度电成本将超11元/千瓦时。诚然,这类“分布式光伏+”项目可以很快实现,但成本极其高昂,现阶段任何工商业和居民农业用户都无法承受;如果采用与大电网联网的运行方式,大电网需要为该部分用户准备电网投资和电源投资(备用作用),一分不少都得要投下去,其经济性依然无从谈起。“只看局部,不看整体,只看技术本身,不看系统成本”的错误观念对投资者、行业研究者影响很大,并影响了政府部门决策依据的准确性。

  因此,新型能源体系建设不可将过多精力放在应该扶持哪类技术或业态上,而是要尊重科学技术发展的规律,避免宏观政策过于关注微观技术或业态,造成政策性“金字塔效应”影响优先资金的使用效率。要清晰地认识到,建设新型能源体系需将体制、机制改革作为首要任务,以实现“谋全局、谋长远”,即加快规划新型能源体系首要任务是建立“政策引领、市场为本、调控有力”的体制机制。

  正确认识新型能源体系的内涵

  新型能源体系的内涵可分为硬件、软件和评判标准三个层次:

  一是在“硬件上”实现多种能源协同发展,碳排放强度逐年降低,矿石能源生产能力兜底保障。迄今为止,人类可利用的能源从未出现过一种能源完全替代另一种能源的更迭。人类最初使用的柴火、地热(温泉),历经蒸汽时代、电气时代、核能时代都未被代替,甚至出现了生物质发电和地热发电等新利用形态,因此新型能源体系依然是各种能源协调发展的体系。虽然各种能源会在实际应用中兼容并蓄,但其发展的侧重和功能会发生很大变化;碳中和、碳达峰是我们实现能源自主自立,保障能源安全的终极目标,因此在多种能源协同发展的过程中,必须逐步降低碳排放强度,直至近零排放;矿石能源发展的重点则在于发展生产能力,为降低碳排放强度的能源提供兜底保供作用。

  具体来说,就是各类矿石资源和可再生资源要共同发展,可再生资源逐步作为能源生产的主力军,矿石资源要发展足够的生产能力——须注意,不是产量,是生产能力。生产能力分国内和国外两部分,能够利用的稳定国外油气来源、煤的来源,也可以记为发展出来的生产能力。这其中还包括各种矿石资源使用和转化使用的生产能力,比如煤电机组。一旦矿石资源生产能力不足,加之不稳定的可再生能源不具备兜底保供的能力,就会出现大问题。德国能源危机便是印证之一。无论德国内外部,大都将其能源价格过高的责任推给了俄乌战争,事实上德国咨询专家在几年前就已预测,德国2023年电价会暴涨。这些专家作此判断,不是预见了俄乌冲突,而是因为德国激进退煤(机)导致系统稳定运行所需的容量不足。按照2019年德国负荷、电网和可再生的发展速度,2023年定会遭遇缺电危机,进而能源价格暴涨。电的利用方式是没有库存的,电网技术需要电量、电力平衡、电力调节和有效容量,而德国电力系统新增的全是不稳定电源(并不能提供平衡、调节和有效容量),能够满足电网技术需要的煤机大量退出,同时燃机发展不足,稳定器少到一定程度导致危机是必然发生的,只不过今年俄乌冲突把电网技术供应需要火电机组这一问题掩盖了。在我国国内,火电发展放缓带来的供应问题实际上去年就应该暴露出来,但电煤紧张也掩盖了这一问题。去年缺煤机组停机,业内大都认为原因在于煤荒,但实际上今年电荒危机已暴露出容量不足的问题。

  矿石资源生产能力的发展要站在与时俱进的理性角度,来看待气候变化问题。欧洲对气候变化的应对方式是“我能阻止”,这表现了应对气候变化的雄心,但这不是立足于能源行业底线思维的正确方式。关系国计民生的能源行业底线思维应该是“如果我不能阻止怎么办”。今年四川电力供应紧张,一些观点认为是多年不遇的干旱导致,只是偶发事件。但实际上,这或许可以理解为是正常的气候周期转换现象,甚至雨带北移可能已是现实,这在国内气象史里是有明确记载的,现实中也已有迹象。比如,新疆的塔里木河断流,塞罕坝从戈壁变为森林,沙漠里出现许多小湖泊,这是雨带北移的部分客观证据,当然还需放在更大的时间尺度内去分析研究。据国内媒体此前援引多位气象专家观点,自1978年以来,中国华北、西北地区进入了一个长达20年至30年的降水偏少周期,而南方则降水偏多,公众称之为“南涝北旱”。2004年前后,上述周期基本结束。北方降水开始增多,而南方则将减少,这一周期或持续20年至30年;国家气候中心今年3月亦称,近十年来,国内的雨带出现了明显的北抬北扩的特征,主要降水量增加集中在京津冀地区。

  国内水电多建设在上一周期传统降雨带上,雨带北移意味着来水不足或将频现。历史上唐代定都长安,彼时长安有着“八水绕长安”之美誉,陕西产熊猫,关中曾是先秦以来传统的水稻大规模种植区,为什么有些消失了、有些规模缩小了、有些数量减少了,这背后原因正是上个周期雨带南移,然而现在有了北移的迹象。因此,我们必须配置足够的矿石资源生产能力,生产能力不是要配置它的产量、产品,而是要留下来足够的备用增产能力。以电力系统为例,配置足够的生产能力是指煤机增加,但电量逐步下降,这并不影响减碳目标——只要不生产那么多电量即可,再根据可再生能源的发展情况逐步缩小煤机产量(电量),也就是说可再生发展多快,发展出来多少,就让煤机产量减多少,但其生产能力可以不减,甚至随经济发展可以正常增加,这才是真正的先立后破。要摒弃不考虑客观实际“只破不建、不增后破”的观点。从电力生产的历年统计数据来看,只要国内煤电总装机容量与最大用电负荷相当,那么我们的供应就不会出现今年四川这种情况,只要低于最大用电负荷,那么供应紧张的问题一定会出现。目前,据报道,全国公用并网煤机11亿千瓦,自备电厂1亿千瓦,但今年夏季全国最大用电负荷13亿千瓦,负荷超出公用煤机装机2亿千瓦,所以今年必然会发生大规模的供应紧张。当然这只是历史大数据的经验值,精密程度不足但可供参考。我们需要矿石资源发挥的作用就是兜底保供。没有生产能力,再有机制、再加大考核、再讲纪律也没有意义,所以我们的矿石资源一定要有这种能力,加快规划建设新型能源体系必须有这种底线思维。

  二是“软件上”做到市场配置为主、政府调控有力。这是新型能源体系机制上的主要特点。未来的能源体系一定会出现“双多”现象,由于能源生产和消费边界模糊产生的生产主体多,生产主体多进而产生的交易主体多。这种变化,让新型能源体系的利益协调和利益分配日益复杂,传统的能源管控手段无法实现新型能源体系正常运行。因此,需要按照价格引导、规划先行的原则,统筹规划各类型能源的发展,建立起充分反映市场供求情况、能源成本变化情况、各类型能源贡献大小和有效体现时间价值位置信号的市场化能源价格形成机制。这不代表政府应当无所作为:政府要保证最终的价格机制上,实现一次能源要在合理价格区间运行,二次能源传导上游价格波动,价格政策的着力点应当是放开政府定价,确定交易限价,调控市场均价,让价格机制配置资源和协调利益;尤其是政府应重点关注均价,不需要关注短期的两端价格波动,政府要负责限定交易限价控制风险,但整体上要放开政府定价,均价剧烈波动要毫不犹豫、敢于担当、有所作为地进行调控。

  市场配置资源要将市场的价格信号与规划融为一体。国内历史上能源发展均是规划先行、价格兜底,为什么可以这么做?纵观能源工业发展史,以电力系统为例,从城市电网到省级电网到区域电网,再到全国联网,这技术发展演进都是发达国家走过的路。我们规划过程中需要面对的技术筛选和技术磨损都已经完成,所以“跟着走”即可,不会出现筛选的失误,价格主管部门按照规划,把项目的投资回收就收工大吉,但这样做形成了规划和价格的“两张皮”。在新型能源体系之下,各国均面临百年之未有大变局,没有现成的技术经验可供我们参考,再由计划手段解决这些问题,很可能事倍而功半。例如,电化学储能一共13种主流技术,哪一种是未来的终极答案?如果全发展我们没有那么资金,选择性发展可能选错。与其这样,不如建立遵循技术中立原则的市场机制,由市场竞争来进行技术筛选。当然这不是持一种“谁活下来就用谁”的消极态度,而是要在规划阶段就按照市场的规则,对整个能源体系进行可靠性分析和经济性分析。以电力系统为例,可靠性分析就是每个用户多少年停一天电,这个标准的选择实际上决定了整个系统的成本高低(可靠性最贵原则)的量级;经济性分析即在可研阶段对项目进行市场化环境下的仿真测算,如果在市场中不能存活,则淘汰出局。规划要更多地提前考虑到规划方案在整体上对价格水平的影响。

  三是在衡量“软硬件”建设的标准上,采用是否有利于社会经济发展和满足人民美好生活愿望作为判断依据。前几年很多研究者提到的发展方案都是“技术可行”的方案,比如多少年就可以退掉煤电,这在技术上是可行,但并未提到经济代价。怎么评判各种方案和观点?能源不可能三角是指绿色、可靠、经济三个值不能同时最优,那么这三个指标怎么协同优化,用什么标准评判对错得失?其实也不难,评判标准就是备选方案能否满足社会经济发展需要和人民对美好生活愿望。新型能源体系的建立不能脱离了这一原则。据电规总院数据,随着低碳电量的大规模使用,“十三五”国内新增2万亿千瓦时电量、增加4万亿元的行业投资,“十四五”预计新增1.9万亿千瓦时电量、预计增加6.5万亿元投资,投资增幅远超50%。那么“十五五”以及将来怎么办?电力投资加速增长,与经济发展增长、电量的增长、特别是电价承受能力的增长不成正比。因此,必须要根据经济和民生需要,设定低碳能源发展速度和规模。我们力争在2060年实现碳中和,是要平稳地达到中和。不能在技术条件不具备的情况下,出现“10天不吃不喝不睡能成仙可是怎么熬过第5天”的极端情况,这是坚决不能接受的。

  推动新型能源体系需要的体制、机制改革

  加快规划新型能源体系需要分步骤实施,体制改革涉及规划、运营和价格,机制改革也依然涉及规划、运营和价格,其中体制改革还包括国有国资改革和平台企业体制改革。

  1)分阶段推动新型能源体系建设

  碳中和的目标要力争在2060年实现,新型能源体系的建设如果将重点放在束缚发展的体制机制问题上,可以更快推进。第一个阶段是补齐短板。即用2年左右时间,把前面几年的欠账补上,重点解决适应社会经济和人民生活需要的矿石产品的生产能力,需“养兵千日”,而非“千日防贼”,我们不能年年保供,总体上要提升供给能力和系统充裕度,同时改革规划制度和推动能源价格的市场化。第二个阶段是加快转型,也是用2年左右时间,根据需求增长、兜底矿石生产能力的发展,科学设定低碳能源的发展速度和规模,落实先立后破。最后一个阶段是基于较为成熟的能源价格机制,在保障转型效率的基础上,加快增大低碳能源的使用比例。

  2)新型能源体系建设的机制改革

  加快建设新型能源体系,规划制度的改革是关键举措。目前的规划制度和最后疏导成本的制度是“两张皮”。业内有个形象的比喻,一讲新型电力系统、碳中和,各地管项目的部门“全在点菜”,“在后面买单”的部门压力很大,两个制度间游离割裂、顾此失彼。每个部门都应当预先考虑价格因素。从国外的经验来看,哪个部门提出产业政策,哪个部门就需要去找资金来源,终端的用能价格不是筐,不能什么都往里装。举例来说,鼓励某一特定技术没问题,但“谁鼓励、谁出资”,提出的部门要解决给该技术特殊政策的资金来源,不能前面管发展的不管买单的,后面买单的管不了发展的。“两张皮”的规划制度一定要改革。

  价格机制的改革就是前提性举措。价格机制要放开,“两头放开、管住中间”必须坚决落实下去。竞争性的环节价格要放,国家管定限价,监测均价,均价出问题马上调控、绝不手软。

  国有企业的投资管理机制改革是重要条件。目前国有企业社会责任和经济责任没有分开,要想办法将这一社会责任量化,纳入国有企业的考核条件。有些为了保供负债率上升很快,有些不发展有效容量高的电源,保供时刻游离于责任之外。最终考核结果并没有体现保供付出的努力和损失,这是非常不合理的。

  能源市场化的机制改革是基础措施。只有所有的主体同台竞价,市场才会筛选出最好的技术,国家应该把有限的补贴、资金,更多地投入科技、科研,而不是在不成熟的情况下立即开展规模化发展某一特定技术。

  3)新型能源体系建设的配套体制改革

  配套的体制改革,虽叫配套但其实是主角。规划管理体制改革是核心,一二次能源分置、二次能源中水火风和光分置的机构设置方案,会激励每个机构都希望发展好职责范围内的能源,但人人尽责的出发点有可能最后形成了与预期相反的合成谬误,即每个机构都认为自己应当规模化快速发展,缺少科学合理的统筹协调。建议将规划管理的职能进行打包、协同,甚至初期再退一步,一二次可相互替代的能源可以放在一起去管。

  监管体制改革是保障条件。我们总说能源价格要市场化、要交易,其实没有一个强大的监管体制是实现不了的,职能不统一的监管也是实现不了的,比如管数量和管价格的监管部门不能分设,量和价是合同的一体两面,放了价格、不放计划或者放了计划、不放价格,都无法实现能源价格市场化。建议“谁放(职能)谁监管(对应的市场)”,不能市场放了,机制也建了,但矛盾没人管,市场主体形成了扭曲的矛盾疏导机制。在市场化环境下监管需要与时俱进,提升监管效能。

  平台企业体制改革是重要环节。平台企业通常具有天然垄断性,如果平台企业既有竞争性业务,又有非竞争性业务,则对监管提出了很高的要求。平台与竞争性业务隔离很关键,如果没有利益冲突,可以兼容发展各种新型能源技术,但一旦有了利益诉求,会产生诸如先调度、先交易、先结算等隐性的支持措施,形成市场不公平竞争。因此,建议对平台以考核服务用户满意度为主,而非考核其盈利能力,应要求其在获得相同用户满意度的情况下成本做到最低。

  综上所述,新型能源体系建设所需要的体制机制改革迫在眉睫。体制机制是新型能源体系建设的牛鼻子,是“纲”,“举一纲而万目张”。一般认为,以现行的科技水平,2040年才是下一个科技爆发期,那么用市场筛选主流技术,未来该发展的很快就发展起来了,自然不必对一些问题头疼困惑,比如隔墙售电不售电?微网好还是大电网好?这些问题应该由市场做出回答。习近平总书记指出,我们必须“更加自觉地坚持和运用辩证唯物主义世界观和方法论,增强辩证思维、战略思维能力,努力提高解决我国改革发展基本问题的本领”。相信在加快规划新型能源体系过程中,按照总书记的要求,使用正确的方法论,提升我们辩证思维、战略思维的能力,将有效解决通往“双碳”道路上的各种问题和困难!

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